Nueva ley migratoria, análisis del proyecto de ley. Parte VII

Recordamos que la última información sobre el Proyecto del Presidente Piñera se encuentra en https://vivirenchile.cl/es/nueva-ley-migratoria-chilena/ . Este artículo se refiere al proyecto de Michelle Bachelet.

Presentamos la septima parte del análisis que nuestro equipo ha realizado sobre el proyecto de ley que reforma la antigua Ley Migratoria chilena. La sexta parte se encuentra aquí. 

A partir del Título IX se establecen normas de vital importancia. Se trata de conceptos que vienen en reformular la actual política migratoria. Sin embargo, tal como ocurre con el resto del articulado de proyecto en comento, nuevamente se deja todo en manos de reglamentos que ejecuten la ley, de modo que el proyecto carece del vigor necesario para regular de forma efectiva la migración.

A continuación presentamos, a efectos didácticos, un análisis en conjunto de las normas de la ley.

Artículo 128.- Definición. La Política Nacional Migratoria está compuesta por un conjunto de lineamientos que darán lugar a los planes, programas, acciones e instrumentos ejecutados y coordinados por el Ministerio del Interior y Seguridad Pública, y definido por el Comité de Política Migratoria. Comprende entre otras materias, el ingreso, egreso, tránsito, permanencia y residencia de las y los extranjeros en el país, con arreglo a los principios consagrados en esta ley.

La definición que el artículo 128 ofrece es un tanto superflua, puesto que inicia la enunciación de la composición de la política migratoria con la palabra lineamientos, desconocemos qué debe entenderse con lineamientos, puesto que se trata de un concepto en extremo amplio, por ejemplo, dirección, rasgo concreto, meta, idea afín, sin embargo, quizás la acepción más extendida es la de ideología. De ese modo, creemos que dejar la migración solo a un lineamiento (en la acepción ideológica) y no a una idea concreta es un tanto ligero, sobretodo tiendo en cuenta que la migración trasciende a los sectores políticos.

Artículo 129.- Organismo responsable. El Ministerio del Interior y Seguridad Pública coordinará y ejecutará la Política Nacional Migratoria.

Un Comité de Política Migratoria integrado por los siguientes miembros permanentes: Ministro del Interior y Seguridad Pública o su representante, quien lo presidirá, Ministro de Relaciones Exteriores o su representante, Ministro de Hacienda o su representante, y el Ministro de Justicia y Derechos Humanos o su representante, se pronunciará sobre la Política Nacional Migratoria.

Asimismo, el Comité podrá convocar a otras secretarías de Estado que estime conveniente en materias de su competencia. Un reglamento definirá el funcionamiento del Comité.

La Política Nacional Migratoria será aprobada por Decreto Supremo evacuado por el Ministerio del Interior, y será suscrito por los Ministros que integran el Comité.

Curioso es lo que señala el artículo 129. Se supone que el proyecto de migración tiene por objeto romper o reformular el actual panorama migratorio producto del incremento notable de migrantes han llegado y llegarán a nuestro país, no obstante, son nuevamente las mismas instituciones las que están encargadas de llevar la política migratoria, pero ahora enmarcada dentro de un nuevo organismo denominado “Comité de Política Migratoria”. Junto a lo anterior, es llamativo que persista el Ministerio del Interior y Seguridad Pública como ente principal si lo que se pretende es integrar a los inmigrantes y demostrar que no significan un peligro para la sociedad.

Autoridades Migratorias Nacionales

Artículo 130.Funciones del Ministerio del Interior y Seguridad Pública. El Ministerio del Interior y Seguridad Pública es el colaborador directo e inmediato del Presidente de la República en asuntos referidos a extranjería y migración. Para estos efectos concentrará la decisión política en estas materias y, por intermedio de la Subsecretaría del Interior, coordinará la ejecución de los planes y programas que desarrollen los demás Ministerios y Servicios Públicos en materia de extranjería y migración,en la forma que establezca la ley y dentro del marco de la Política Nacional Migratoria.

Artículo 131.Otras funciones. Corresponderá al Ministerio del Interior y Seguridad Pública:

1. Ejecutar y coordinar las acciones y programas que los demás Ministerios y Servicios Públicos desarrollen en relación con la Política Nacional Migratoria.
2. Impulsar y apoyar programas, proyectos y actividades de Ministerios o Servicios Públicos destinados al cumplimiento de los objetivos de la Política Nacional Migratoria.
3. Encargar la realización de estudios e investigaciones que tengan relación directa con las materias de extranjería y migración.
4. Celebrar acuerdos o convenios con instituciones públicas o privadas, ya sean nacionales o internacionales, incluyendo las municipalidades, que digan relación con la ejecución y evaluación de las políticas, planes y programas de extranjería y migración; así como materias relacionadas con el ingreso, tránsito, residencia, permanencia y egreso del país.
5. Supervigilar el cumplimiento de la legislación migratoria en el contexto de esta ley y su reglamento.
6. Supervigilar e instruir a la autoridad contralora de frontera respecto de la forma de aplicar la legislación migratoria y sobre protección de apátridas, refugiados y asilados, en su labor de control, pudiendo para estos efectos dictar las instrucciones que correspondan a dicha autoridad.
7. Determinar y habilitar los lugares de ingreso y egreso del país.
8. Generar información migratoria que considere factores como edad, sexo, actividad laboral, situación migratoria, vínculos familiares, entre otrosy dictar normas para su integración, administración y almacenamiento por parte de los órganos de la Administración del Estado, con miras al diseño, ejecución y evaluación de los planes y programas en curso y de los futuros. Asimismo, generar indicadores para el seguimiento, medición y evaluación de las políticas públicas en materia migratoria.
9. Coordinar los Órganos de la Administración del Estado para fomentar el conocimiento, difusión, capacitación y asistencia técnica sobre la legislación migratoria, y la implementación de los planes y programas migratorios.
10. Ejercer las funciones que le asigna en materia de protección e integración de refugiados la ley Nº 20.430 que Establece Disposiciones Sobre Protección de Refugiados y su reglamento.
11. Desempeñar las restantes funciones y ejercer las demás atribuciones que le encomiende la ley.

En el ejercicio de estas funciones, el Ministerio del Interior y Seguridad Pública contará con la colaboración inmediata de la Subsecretaría del Interior.

Artículo 132.- Funciones de la Subsecretaría del Interior.Corresponderá a la Subsecretaría del Interior, o a quien este delegue, las siguientes funciones:

1. Ejecutar y colaborar con el Ministro del Interior y Seguridad Pública en el ámbito de sus atribuciones, en la realización de políticas en materia de extranjería y migración.
2. Desarrollar acciones y programas correspondientes al Ministerio del Interior y Seguridad Pública destinados a ejecutar la Política Nacional Migratoria, incluyendo programas de incentivo destinados a ello.
3. Mantener una base de datos actualizada y pública que contenga información sobre los objetivos, metas comprometidas, entidades beneficiadas, presupuestos y acciones realizadas durante la ejecución y evaluación de los planes y programas del Servicio, así como recopilar, sistematizar, analizar y almacenar los antecedentes relevantes sobre el fenómeno migratorio, sin perjuicio de lo señalado en el Título XIII.
4. Celebrar acuerdos o convenios con instituciones públicas o privadas, nacionales, internacionales o extranjeras, que digan relación directa con la ejecución de las políticas, planes y programas relacionados con extranjeros en Chile, así como materias relacionadas con el ingreso, tránsito, residencia, permanencia y egreso del país, previa autorización del Ministro del Interior y Seguridad Pública.
5. Resolver el otorgamiento, prórroga y la determinación de la vigencia de los permisos establecidos en esta ley.
6. Promover la regularidad migratoria y la migración segura.
7. Disponer la regularización de la permanencia de las y los extranjeros que hubieren ingresado o residan en Chile irregularmente, en casos calificados y concordantes con la Política Nacional Migratoria.
8. Ejercer las funciones que le asigna en materia de protección e integración de refugiados la ley Nº 20.430 que establece disposiciones sobre protección de refugiados y su reglamento.
9. Declarar, en caso de duda, si alguna persona tiene la calidad de extranjero o extranjera; y determinar los casos de personas en situación de apátrida, cuando corresponda.
10. Aplicar las sanciones administrativas que correspondan a los infractores de esta ley y su reglamento.
11. Mantener una adecuada comunicación y coordinación técnica con sus funcionarios, como asimismo orientar y controlar las actuaciones administrativas que le son inherentes.
12. Tramitar las solicitudes de carta de nacionalización.
13. Coordinar con los demás organismos públicos las acciones que garanticen la aplicación de la presente ley y su reglamento, y dictar las instrucciones necesarias para su correcta aplicación.
14. Administrar los complejos y pasos fronterizos establecidos o que se establezcan en el territorio nacional, en coordinación con los servicios nacionales de pasos fronterizos.
15. Desempeñar las restantes funciones y ejercer las demás atribuciones que le encomiende la ley y el reglamento.

Párrafo 3°

Autoridad Migratoria en el Exterior

Artículo 133.- Funciones del Ministerio de Relaciones Exteriores. Corresponderá al Ministerio de Relaciones Exteriores:

1. Negociar y suscribir tratados internacionales u otros instrumentos, en coordinación con el Ministerio del Interior y Seguridad Pública, que contengan disposiciones en materia de carácter migratorio, que se encuentren en conformidad con la Política Nacional Migratoria
2. Colaborar, junto con el Ministerio del Interior y Seguridad Pública, en el diseño de las políticas migratorias en concordancia con la Política Exterior del país.
3. Ejecutar los actos que en materia de migraciones internacionales encomienden las leyes.
4. Efectuar el seguimiento de los compromisos internacionales en materia de tratados y acuerdos internacionales en materia migratoria.
5. Representar al Estado de Chile, en coordinación con el Ministerio del Interior y Seguridad Pública, en los foros internacionales en los que se aborden materias migratorias.
6. Diseñar y ejecutar la política consular del Estado de Chile en relación con la política nacional migratoria.
7. Diseñar e implementar la política de vinculación con la comunidad chilena en el exterior.
8. Llevar el registro de los chilenos y chilenas en el exterior e informarlo a la subsecretaría del interior periódicamente.
9. Ejercer las funciones que le asigna en la materia la ley N°20.430 sobre Protección de Refugiados y su reglamento, como asimismo en aquellas materias referidas al asilo, cuando corresponda.
10. Desempeñar las restantes funciones y ejercer las demás atribuciones que le encomienden las leyes y disposiciones reglamentarias.

Artículo 134.- Otras funciones. El Ministerio de Relaciones Exteriores, a través de las representaciones consulares de Chile en el exterior, tendrá las siguientes funciones en materia migratoria:

1. Resolver y otorgar los permisos de residencia oficial y llevar el registro de estas mismas.
2. Resolver y otorgar los permisos de visitantes conforme a lo establecido en la presente ley y su reglamento, los que deberán ser informados a la autoridad migratoria en Chile.
3. Resolver y otorgar los permisos de residencia temporal, en casos que establezca la presente ley y su reglamento, los que deberán ser informados a la autoridad migratoria en Chile.
4. Tener a disposición de las y los interesados información relativa a los requisitos de ingreso, estadía y egreso de extranjeros a Chile, así como información referida al proceso de retorno de chilenos y chilenas residentes en el exterior.
5. Difundir la Política Nacional Migratoria en el exterior.

Siguiendo la tónica de todo el proyecto de cuerpo legal, pudiese ser que éste, por el momento, peca de un cierto grado de ambición al pretender abarcar demasiados elementos relativos al funcionamiento de los entes que formarán parte de la nueva política migratoria, solo a modo de ejemplo, el Ministerio del Interior debe cumplir con al menos 11 funciones, como la ejecución y coordinación con los demás ministerios e instituciones, impulso de programas y proyectos, realización de estudios de investigación sobre inmigración, supervigilancia del cumplimiento de  la legislación migratoria, entre otras.

El problema de la enunciación de todas esas atribuciones, deberes o facultades, radica en que no pasan de ser “declaraciones de principios” o “ideas”, más no una aplicación concreta de política migratoria, en otras palabras, no sabemos qué hay detrás de cada una de las atribuciones. Se podría decir, que por lo demás no es incorrecto, que lo específico quedará delegado a lo establecido en el Reglamento respectivo que dé ejecución a la ley, sin embargo, esa idea no nos parece del todo correcta, puesto que, lamentablemente, la discrecionalidad se hará paso en circunstancias que debiese quedar reducida a su mínima expresión.

La fórmula empleada, como se mencionó, también se aplica para las demás entidades que intervendrán en el eventual nuevo panorama migratorio, es decir, Subsecretaría del Interior y Ministerio de Relaciones exteriores, desplegarán sus acciones bajo la lógica, ley-atribución-reglamento, desconociéndose que se pretende realmente.

TÍTULO X

AUTORIDAD DE CONTROL MIGRATORIO

Párrafo 1°

De la Autoridad de Control Migratorio

Artículo 135.- Autoridad de control migratorio. Corresponderá a Policía de Investigaciones de Chile, ejercer el control fronterizo migratorio de entrada y salida al país; así como también fiscalizar el cumplimiento de las obligaciones señaladas en esta ley y su reglamento, y denunciar ante la autoridad migratoria las infracciones de que tome conocimiento, sin perjuicio de adoptar las demás medidas señaladas en la ley.

En aquellos lugares donde no hubiere unidades de Policía de Investigaciones, Carabineros de Chile cumplirá dichas funciones. Sin embargo, en los puertos de mar en donde no existan dichas unidades serán cumplidas por la Autoridad Marítima a que se refiere la letra c) del artículo 2 del decreto ley N° 2.222, de 1978.

Es importante recordar que la Policía de Investigaciones de Chile es una institución paralela, distinta a Extranjería. Ambos colaboran para llevar a cabo la política migratoria, pero en labores completamente distintas. Así la policía de investigaciones vela en las fronteras del país que la entrada y salida de extranjeros sea conforme a la ley vigente, tendiendo netamente un carácter policial. Mientras que es deber de extranjería, entre otros, tramitar y responder las solicitudes de residencia respectiva, ordenando a la PDI en su caso, a actuar conforme a las calidades migratorias que se dicten.

Ejemplo paradigmático de esta diferenciación es que la PDI no tiene su base de datos en línea con extranjería. Así, perfectamente puede ser que un extranjero con permiso en trámite entre al país declarando como turista, ya que en el control de frontera la PDI no puede corroborar si existen o no tramitaciones ante extranjería, por falta de medios.

Artículo 136.- Sujeción a las instrucciones del Ministerio del Interior y Seguridad Pública. En el ejercicio de las funciones de control señaladas en este párrafo, la autoridad que corresponda, sujetará de manera estricta sus actuaciones a las instrucciones del Ministerio del Interior y Seguridad Pública, a las disposiciones de esta ley y su Reglamento, y a las disposiciones de la ley N° 20.430 que establece disposiciones sobre protección de refugiados y su reglamento, en concordancia con lo dispuesto en la Política Nacional Migratoria.

Este artículo no agrega nuevo, toda vez que la jerarquía del Ministerio del Interior por sobre la Policía de Investigaciones es indiscutible.

Párrafo 2°

De las Medidas de Control

Artículo 137.- Medidas administrativas de control. En caso de contravención de las disposiciones de la presente ley, Policía de Investigaciones de Chile, en cumplimiento de su función de control migratorio, podrá adoptar alguna de las siguientes medidas de control, respecto de las o los extranjeros infractores:

1. Fijación de domicilio.
2. Presentación periódica en sus dependencias. 
3. La retención temporal del documento de viaje del extranjero sólo con el objeto de proceder a la materialización de la medida de expulsión en conformidad a lo establecido en el artículo 109. 
4. La detención en los términos del artículo 109 de la presente ley, y solo para materializar la expulsión del extranjero. 
5. El retiro de la cédula de identidad chilena al momento de materializar la medida de expulsión. 

En cuanto a las medidas administrativas de control, llama especial atención los números 3 y 4. Ambas son contrarias a los tratados internacionales vigentes, de hecho, la retención de documentos con fines policiales hoy no se aplica. En cuanto a la concordancia realizada al art. 109 y 110 vale lo dicho al momento de analizar estos artículos. Recordamos que la Corte Suprema se refiero a tal detención como “ilegal e inconstitucional”.

Artículo 138.- Comunicación de medidas de control. En los casos del artículo anterior, Policía de Investigaciones deberá informar a la autoridad migratoria respecto de las medidas de control administrativo adoptadas y los antecedentes relacionados con la infracción. 

Nada nuevo agrega la norma, ya que no materializa los medios de comunicaciones ni efectos de la no realización de los mismos, siendo así una norma vacía.

 TÍTULO XI

Registro Nacional de Extranjeros

Artículo 139.- Registro Nacional de Extranjeros. Créase el Registro Nacional de Extranjeros que será administrado por la Subsecretaría del interior. Este registro tendrá carácter reservado, en virtud de lo dispuesto en las Leyes N° 20.285 sobre acceso a la información pública, y N° 19.628 sobre protección de la vida privada.

Sin perjuicio de lo anterior, podrá intercambiarse información con organismos públicos u otros Estados, de acuerdo con las disposiciones contenidas en tratados internacionales ratificados por Chile y que se encuentren vigentes, siempre que dicho intercambio se realice conforme al ordenamiento jurídico nacional, y que con ello no se infrinja la obligación de confidencialidad consagrada en la ley       N° 20.430 que establece disposiciones sobre protección de refugiados.

Artículo 140.- Contenido del Registro. El Registro contendrá la siguiente información:

1. El registro de ingreso y egreso de extranjeros y extranjeras hacia y desde el territorio nacional.
2. Indicación del tipo de categoría migratoria y vigencia del permiso migratorio de las y los extranjeros que se encuentren en el país.
3. Las solicitudes de permisos migratorios que hayan sido denegadas.
4. La identificación de las y los extranjeros que se encuentren en el país, y el domicilio de las y los extranjeros residentes, visitantes y residentes oficiales de conformidad con el artículo 22.
5. Las visas consulares emitidas de conformidad con esta ley.
6. Las infracciones a esta ley y las sanciones migratorias dictadas por la autoridad migratoria.

Artículo 141.- Acceso al Registro. La información contenida en el Registro Nacional de Extranjeros estará a disposición de la Policía de Investigaciones, Carabineros de Chile y de los consulados y embajadas chilenas a través del Ministerio de Relaciones Exteriores.

Respecto al “Registro Nacional de Extranjeros” cabe decirse que actualmente sí existe dicha información en los registros públicos sólo que de forma innominada y dispersa. Es por eso que, contrario a otras normas de la presente ley, nos parece del todo útil la creación de dicho registro ya que permitirá dar celeridad a las peticiones de los ciudadanos extranjeros. Por ejemplo, al tener certeza sobre el domicilio se podrán realizar de mejor manera las notificaciones de expulsión u otros requerimientos, pudiendo entonces los extranjeros presentar sus defensas y alegaciones pertinentes producida la litispendencia.